Résumé
Priorités stratégiques de l’UE dans le contexte des tensions commerciales et sécuritaires transatlantiques
- La première priorité de l’UE est de gérer la dégradation de ses relations transatlantiques tout en préservant ses intérêts en matière de sécurité, notamment face à la menace de l’agression Russe.
- En parallèle, l’UE s’inquiète du risque que la Chine n’écoule ses stocks de produits initialement destinés au marché américains sur le marché européen, en raison de la création d’un excèdent de l’offre provoqué par les nouveaux droits de douane américains.
- L’UE fait également face à la frustration croissante de ses entreprises devant la complexité de la réglementation, à laquelle elle annonce vouloir répondre par des mesures de simplification.
Défendre les intérêts économiques européens contre les droits de douane américains
- Face à l’évolution de la politique commerciale de Donald Trump, l’UE adopte une double approche : maintenir des canaux de négociation ouverts et préparer des mesures de rétorsion à court et à long terme en cas d’échec des négociations.
- Comme en 2018 — les États membres de l’UE avait soutenu à l’unanimité les mesures de rétorsion aux premiers tarifs douaniers de l’ère Trump — ils se sont engagés dans leur quasi-unanimité à une réponse unifiée. Tous, à l’exception de la Hongrie, ont voté en faveur de la liste des premières mesures de rétorsion (suspendues pour l’instant pour donner une chance à la négociation).
- L’UE a essayé de pousser des éléments de négociations depuis plusieurs mois, notamment la création d’une zone de droits de douane « zéro pour zéro » sur les biens industriels et l’augmentation de l’achat de gaz américain – jusqu’à présent sans succès.
- Si des droits de douane compensateurs est l’outil le plus facile à mettre en oeuvre, l’UE est en train d’élaborer un plan de rétorsion à long terme. À ce jour, ce plan semble privilégier une série de mesures à déployer progressivement, visant à :
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- Exercer une pression stratégique sur les États-Unis et leurs entreprises par le biais d’instruments de défense commerciale (par exemple l’instrument anti-coercition), de nouveaux leviers financiers tels qu’une « taxe numérique » ou des mesures coercitives à l’encontre des acteurs américains de la Tech ;
- Réduire les dépendances à l’égard des États-Unis par une « préférence européenne » tout en diversifiant les partenariats commerciaux, par exemple, avec plusieurs pays d’Amérique du Sud —Mercosur— et d’Asie du Sud-Est —ASEAN—.
Les autres priorités de l’UE
- La faiblesse de la défense de l’UE : Le retrait potentiel du soutien des États-Unis à l’Ukraine représente un risque existentiel pour l’UE. Une « coalition des volontaires », codirigée par la France et le Royaume-Uni, prépare des plans d’urgence qui pourraient contourner les éventuels vetos de certains États membres de l’UE (comme la Hongrie ou la Slovaquie). D’ici l’été 2025, l’UE devrait aborder la question de l’augmentation des dépenses de défense dans le budget pluriannuel de l’UE.
- Les risques croissants liés à la Chine : Face au risque de devenir le marché de compensation du surplus chinois, des discussions politiques se déroulent au plus haut niveau. Parallèlement, un groupe de travail interne de la Commission surveille les flux commerciaux afin de préparer des mesures de sauvegarde, si nécessaire. Dans le même temps, l’UE envisage des domaines de coopération ciblés avec la Chine.
1. Priorités stratégiques de l’UE dans le contexte des tensions commerciales et sécuritaires transatlantiques
La relation entre l’UE et les États-Unis est une des plus importantes au monde en matière de commerce et d’investissement, avec un total d’échanges de biens et de services atteignant 1 600 milliards d’euros en 2023. Si l’équilibre global reste relativement stable — l’UE affiche un excédent commercial sur l’échange des biens, les États-Unis est bénéficiaire dans l’échange de services — les tensions se sont intensifiées.
Le déséquilibre commercial dans le secteur automobile, en particulier en Allemagne, constitue un sujet de préoccupation majeur pour les États-Unis qui, en 2023, ont importé pour 36 milliards d’euros de véhicules automobiles de l’UE, mais n’en ont exporté que pour 9,7 milliards d’euros.
L’UE est confrontée à plusieurs défis stratégiques :
- Gérer une relation transatlantique qui se détériore, dans un contexte de dynamiques géopolitiques plus larges, notamment les conditions des négociations entre les États-Unis et la Russie sur la guerre en Ukraine.
- Protéger le marché unique contre les produits à bas coût, en raison des droits de douane considérables imposés par les États-Unis sur les marchandises provenant d’autres régions. En particulier la Chine pourrait être tentée de rediriger son offre excédentaire vers l’Europe, avec le risque que l’UE ne devienne une « zone de déversement ».
- Répondre aux pressions économiques internes, notamment la frustration croissante des entreprises européennes face à la complexité de la réglementation. En réponse, la Commission européenne a annoncé un programme de simplification et de déréglementation visant à restaurer la compétitivité et la confiance des investisseurs.
2. Les mesures commerciales déclenchées par la hausse des tarifs douaniers de Trump à date
2.1. Les mesures américaines
La Maison Blanche a mis en place une série de mesures tarifaires agressives, avec pour objectif de relocaliser les industries américaines et d’augmenter la production sur le territoire national, sans négociation préalable avec ses partenaires commerciaux :
a) 25 % sur l’acier, l’aluminium et les produits dérivés en provenance de l’UE (et d’autres régions) entrés en vigueur le 12 mars, conformément aux déclarations présidentielles 10895 et 10896 ;
b) 25 % sur les voitures et les pièces détachées entrés en vigueur le 3 avril (et au plus tard le 3 mai pour les pièces détachées), conformément à une autre décision ;
c) 10 % sur les autres importations, avec quelques exceptions comme les produits pharmaceutiques, les semi-conducteurs, le cuivre, le bois, les produits énergétiques et les minéraux dont les États-Unis sont dépourvus, entré en vigueur le 5 avril. La liste des exemptions a été modifiée pour inclure les smartphones et les ordinateurs le 11 avril ;
d) Des droits de douane plus élevés (qualifiés par les Etats-Unis de « réciproques ») devaient être ajoutés en fonction de l’origine des produits à compter du 9 avril : 10 % pour les produits en provenance de l’UE, 24 % (pour commencer) pour les produits chinois, 21 % pour les suisses… Cette série d’augmentation de droits de douane a toutefois été suspendue pour 90 jours, à l’exception de ceux concernant les importations chinoises.
2.2. Côté UE
À défaut d’un accord, l’UE menace d’imposer des contre-mesures qui pourraient toucher jusqu’à 22 milliards d’euros d’exportations américaines. Les dirigeants de l’UE veulent cependant laisser les États-Unis subir les conséquences économiques de ces dernières décisions avant de répliquer :
a) Les droits de douane adoptés le 9 avril (qui devaient initialement entrer en vigueur en deux phases, le 15 avril et le 16 mai) ont été temporairement suspendus. Ils comprennent :
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- Le rétablissement des droits de douane d’une valeur de 8 milliards d’euros imposés lors du premier mandat de Trump sur des produits tels que les boissons alcoolisées, l’acier, l’aluminium et les motocyclettes… ;
- L’ajout de 14 milliards d’euros de nouveaux droits de douane sur des produits industriels et agricoles.
Les premières mesures avaient été suspendus sous l’administration Biden (de mars 2021 au 31 mars 2025). À l’origine, elles visaient les fabricants américains des circonscriptions républicaines, dans le but de provoquer une pression politique intérieure en faveur d’une désescalade.
b) D’autres mesures de rétorsion pourraient être prises ultérieurement, dans le cadre d’une réponse progressive plus large.
Il est peu probable que l’UE procède à de nouvelles augmentations tarifaires pendant la période de suspension de certains droits de douane américains.
3. Existe-t-il une voie pour la négociation ?
À ce jour, cela ne semble pas être le cas. Alors que certains dirigeants européens, comme la Première ministre italienne Giorgia Meloni (extrême droite) et le Premier ministre finlandais (centre droit), poussent pour un réengagement diplomatique, la plupart ont adopté une position très ferme. Des alliés de longue date des États-Unis, comme le Premier ministre polonais Donald Tusk (chrétien-démocrate) ou le ministre danois des Affaires étrangères Lars Løkke Rasmussen (coalition de libéraux et de sociaux-démocrates au sens anglais), ont appelé l’UE à préparer rapidement des mesures réciproques, soutenus par le président français Emmanuel Macron (centre droit et droite) et le futur chancelier allemand Friedrich Merz (conservateur). Les tentatives de négociation avec les États-Unis ont de toute façon été infructueuses jusqu’à présent.
Plusieurs propositions ont déjà été faites au président Trump :
- « Des tarifs zéro pour zéro » : Début février, la Commission européenne a proposé d’éliminer les droits de douane sur les biens industriels, une offre rejetée par le président Trump, qui a plutôt exhorté l’UE à acheter des produits énergétiques d’une valeur de 350 milliards d’euros pour combler ce qu’il considère comme son déficit commercial avec l’UE.
- Acheter du gaz américain : Dans le sillage de la réélection de Trump, la Présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a fait un geste plutôt symbolique en proposant d’augmenter les importations de gaz naturel liquéfié (GNL) américain de l’UE. En pratique, la capacité de l’UE à augmenter ses importations de GNL est marginale : l’Allemagne s’approvisionne déjà à 90 % en GNL auprès des États-Unis, de nombreux États membres sont réticents à conclure des accords à long terme sur les combustibles fossiles, et la capacité inutilisée des terminaux reflète une baisse de 13 % de la demande de gaz depuis 2022.
Malgré ces revers, la Commission européenne continue d’explorer les voies diplomatiques pour éviter un nouveau cycle de tarifs douaniers, notamment en continuant à proposer, comme outil de négociation, d’augmenter les importations d’énergie.
4. Un plan européen de rétorsion sur le long terme
Si les contre-mesures tarifaires restent l’outil le plus immédiat et le plus opérationnel de l’UE, celle-ci réfléchit à un plan de représailles à long terme qui limiterait les risques liés à l’imprévisibilité de son allié historique.
La coordination permanente entre les États membres, obligatoire au regard des règles de fonctionnement de l’UE, rend cet exercice plus complexe en raison des différentes priorités et sensibilités politiques des dirigeants nationaux. Néanmoins, la présentation d’un front uni face à la pression commerciale américaine recueille un large consensus, avec 26 sur 27 votes des États membres, à l’exception de la Hongrie, en faveur des premiers droits de douane compensateurs (pour rappel actuellement suspendus).
Plutôt que de prendre des mesures de rétorsion immédiates, l’UE privilégie une série graduelle de mesures visant à :
- Exercer une pression stratégique sur les États-Unis et leurs entreprises en pariant sur les conséquences négatives de la politique actuelle à moyen terme ;
- A réduire les conséquences de ses mesures pour ses membres par une combinaison d’approches.
4.1. Faire pression sur les États-Unis tout en favorisant la « préférence européenne »
Les dirigeants de l’UE envisagent de mobiliser ses instruments de défense commerciale pour exercer une pression à long terme sur les États-Unis, en particulier :
- L’Instrument Anti-Coercition (IAC) : Adopté en novembre 2023 mais encore jamais appliqué, l’IAC est un outil de dissuasion contre les menaces économiques et restrictions commerciales « injustes » d’un pays tiers à l’égard de l’UE ou d’un État membre, visant à faire pression sur leurs politiques publiques. La procédure de mise en œuvre de l’IAC(1) est soumise à une évaluation de la Commission et peut prendre jusqu’à un an. Elle offre cependant un large éventail d’options de rétorsion.
D’autres instruments de défense commerciale, principalement conçus pour remédier aux déséquilibres structurels avec d’autres pays comme la Chine, pourraient servir de modèle pour des actions futures :
- Règlement sur les subventions étrangères : En vigueur depuis juillet 2023, il confère à la Commission de nouveaux pouvoirs lui permettant d’évaluer les effets positifs et négatifs sur les règles de concurrence européenne d’une subvention étrangère et d’imposer des mesures correctives ou de bloquer complètement une activité économique dans l’UE par l’opérateur qui a bénéficié de ladite subvention (concentration ou participation à un marché public) ;
- Règlement antidumping : En vigueur depuis juillet 2016, il permet à la Commission d’enquêter et d’imposer des droits antidumping lorsque les produits sont vendus à un prix en dessous de leur valeur normale (évalué généralement au regard du prix du marché pour le produit dans le pays exportateur).
Alors que l’UE s’oriente vers une politique commerciale plus affirmée, motivée par la « sécurité économique » et la résilience industrielle et afin de réduire la dépendance à l’égard de la chaîne d’approvisionnement mondiale, plusieurs mesures visant les acteurs américains sont à l’étude :
- Une « taxe numérique » pénalisant les entreprises américaines : Les appels en faveur d’une taxe, ciblant principalement les entreprises technologiques américaines ont repris de la vigueur parmi les dirigeants de l’UE, y compris la présidente de la Commission, le gouvernement français et plusieurs groupes politiques du Parlement européen. Toutefois, les entreprises européennes et certains Etats membres mettent en garde contre un effet boomerang.
- Le « Buy European Act » : Certains décideurs politiques ont relancé des propositions en faveur d’un mécanisme d’achat européen, rappelant que la Commission européenne doit revoir la directive de 2014 relative aux marchés publics. Cette révision permettrait d’introduire une préférence européenne, réduisant la dépendance aux fournisseurs étrangers, en particulier américains.
4.2. Diversifier les partenariats extérieurs de l’UE
Le dernier pilier de la réponse de l’UE, promu par le président du Conseil européen António Costa (Socialiste, Portugal), est la diversification des alliances commerciales de l’UE avec des partenaires mondiaux, pour réduire les dépendances stratégiques à l’égard des États-Unis. Ces négociations étaient déjà en cours avant les tensions actuelles mais deviennent prioritaires, notamment :
- L’accélération de la mise en œuvre des accords commerciaux avec les pays du Mercosur (accord politique conclu en décembre 2024), et des accords avec Singapour et le Vietnam ;
- L’accélération des discussions en vue d’un accord de libre-échange entre l’UE et l’Inde, avec des pourparlers relancés en 2022, qu’Ursula von der Leyen espère conclure d’ici à la fin de 2025. La Commission a l’intention de proposer un nouvel agenda stratégique UE-Inde et d’organiser un sommet UE-Inde. Des points de discorde subsistent, notamment en ce qui concerne les mesures de sauvegarde de l’UE sur certains produits sidérurgiques ;
- La transformation du partenariat avec l’Indonésie en un accord de libre-échange et la reprise des négociations avec la Thaïlande et les Philippines ;
- Le renforcement de l’accord de partenariat économique UE-Japon et l’accord de libre-échange UE-Corée du Sud, en particulier dans le domaine des technologies critiques.
5. Les autres priorités de l’UE
Face à l’escalade des tensions commerciales avec les États-Unis, l’UE se focalise sur les conséquences collatérales des affrontements commerciaux, notamment face à la Chine et au regard de la faiblesse actuelle des capacités de défense de l’UE.
5.1. Répondre aux menaces qui pèsent sur la sécurité de l’UE
La confiance dans les États-Unis s’est dégradée au sein de ses alliés les plus proches. La Pologne et les États baltes, fidèles parmi les fidèles des Etats-Unis, ont exprimé des doutes quant au respect par les Etats-Unis de l’article 5 du traité de l’OTAN en cas d’invasion russe (prévoyant l’assistance mutuelle des pays membres de l’OTAN).
En raison de l’exigence d’unanimité sur les questions de défense et de sécurité, et pour contourner les blocages éventuels de certains États membres de l’UE (par exemple, la Hongrie ou la Slovaquie, proche de la Russie), plusieurs pays de l’UE ont rejoint une « coalition des volontaires » codirigée par la France et le Royaume-Uni pour faire face aux conséquences d’un éventuel désengagement des États-Unis de l’Ukraine. Bien qu’encore informelle, cette coalition comprend plus de 30 pays, dont de nombreux États membres de l’UE, des alliés de l’OTAN – tels que le Canada – et des partenaires stratégiques.
Au niveau institutionnel, les États membres de l’UE se sont mis d’accord pour augmenter les dépenses globales pour la défense. Les options en discussion incluent de :
- Déclencher la clause de sauvegarde nationale dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance comme mesure immédiate pour permettre d’augmenter les dépenses de défense sans enfreindre les règles fiscales de l’UE ;
- Trouver de nouvelles sources de financement, notamment en mobilisant des fonds privés pour soutenir l’industrie européenne de la défense.
5.2. Rééquilibrer les relations entre l’UE et la Chine
Face aux inquiétudes suscitées par le risque de déversement de produits chinois sur le marché unique, notamment en raison des tensions croissantes entre les États-Unis et la Chine, l’UE réévalue avec prudence son approche à l’égard de Pékin.
L’engagement politique se fait au plus haut niveau, avec notamment des discussions récentes entre le premier ministre chinois Li Qiang et la présidente de la Commission Ursula von der Leyen, à la hauteur de l’intérêt des deux parties à gérer les désaccords.
En parallèle, la Commission européenne a mis en place un groupe de travail interne chargé de surveiller les flux commerciaux et de préparer les mesures de sauvegarde en cas de hausse des importations qui menacerait les acteurs européens sur leur marché.
L’UE explorerait aussi la possibilité de nouer des accords de coopération dans des domaines ciblés avec la Chine, en particulier dans des secteurs stratégiques tels que les technologies vertes et les matières premières essentielles.
- Envisager une « préférence européenne » dans les marchés publics de la défense, dans un contexte de pressions exercées par les États-Unis pour qu’ils achètent des équipements militaires fabriqués aux États-Unis
Conformément au livre blanc pour une défense européenne — Préparation à l’horizon 2030 présenté par la Commission le 19 mars, différentes mesures portant sur ces aspects sont désormais attendues, pour juin 2025 et 2026.
Anca Caruntu and Mayeul Bonsens
