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Note sur l’adoption des Lois de Finances

Le rejet de la loi de Finances par le Parlement pourrait-il interrompre le fonctionnement de l’État ?

 

Résumé

La Constitution de la Vème République de 1958 et la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) de 2001 encadrent strictement l’examen parlementaire des lois de Finances et prévoient un ensemble de dispositifs et mécanismes pour éviter tout blocage institutionnel.

L’article 47 de la Constitution fixe un délai constitutionnel maximal de 70 jours pour l’adoption des lois de Finances, à compter du dépôt du projet de loi par le Gouvernement au plus tard le 1er mardi d’octobre.

Si, après le dépôt du texte, aucun vote en 1ère lecture n’intervient dans ce délai du fait du Parlement, le Gouvernement peut procéder par « ordonnance budgétaire ». Ce texte, prévu comme une « sanction » des législateurs, lui permet de mettre en vigueur les dispositions prévues par le projet de loi de Finances sans aucun contrôle du Parlement.

Cette situation ne s’est jamais produite, principalement parce que le Gouvernement a eu recours à la procédure de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution dans les situations de majorité relative, le dernier mot revenant toujours à l’Assemblée nationale.

Si, au 31 décembre, aucune loi de Finances n’a été adoptée, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services nécessaires au fonctionnement des services publics.

Dans la seule hypothèse où la loi de Finances a été bloquée par un cas non envisagé (à l’époque) par les textes, le Conseil constitutionnel a jugé dans une décision de 1979 que le Gouvernement et le Parlement devaient trouver une solution pour assurer la continuité de la vie nationale.

Ainsi, même si les textes n’ont pas prévu l’hypothèse d’un rejet systématique par l’Assemblée nationale des lois de Finances ou des autres textes législatifs d’urgence d’ordre budgétaire, la jurisprudence existante permet de penser que le Conseil Constitutionnel fera primer l’obligation d’assurer en toutes circonstances le fonctionnement normal et régulier des services publics, en reconduisant en pratique le budget de l’année précédente.

Par conséquent, même en cas d’échec de l’adoption au Parlement d’un projet de loi de Finances, un scenario de shutdown comme il existe aux Etats-Unis paraît politiquement et institutionnellement inenvisageable.

 

La Constitution de la Vème République, porte l’ambition de « rationaliser » le Parlement et les procédures législatives. Elle prévoit notamment des règles précises en matière de procédure budgétaire et contraint le pouvoir législatif dans des délais stricts en particulier pour l’adoption des lois de Finances. Ces procédures et délais sont prévus à l’article 47 de la Constitution et aux articles 39 à 45 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) de 2001.

Le Gouvernement et les services de l’administration sont également soumis à un calendrier strict de préparation de la loi de Finances (1). Le Gouvernement doit déposer le projet de loi au plus tard le premier mardi d’octobre. Cette obligation garantit que le Parlement puisse disposer du temps nécessaire pour qu’il examine et se prononce sur le texte.

Les « lois de Finances » comprennent toutes les interventions du Parlement durant le cycle budgétaire, à savoir les lois de Finances autrefois qualifiées d’initiales, rectificatives et d’exécution.

 

La Constitution et la loi organique ont résolu les problèmes nés de l’absence de décision du Parlement sur le budget dans les délais

 

Pour l’essentiel, et puisqu’un budget est indispensable au fonctionnement de l’État, la législation permet de faire face aux difficultés qui peuvent naître des cas dans lesquels l’Assemblée nationale ou le Sénat tarde, ou même refuse de se prononcer sur le projet de loi de finances, ou ne se prononce pas dans les 70 jours suivant le dépôt du projet de loi.

Tandis que l’article 40 de la Constitution prive les parlementaires de la possibilité de créer des dépenses ou de diminuer les recettes de l’État (2), l’article 47 prévoit que le Gouvernement dispose seul de l’initiative en matière de loi budgétaire.

L’article 39 de la Constitution dispose que l’Assemblée nationale est saisie en premier du projet de loi de finances (PLF). Conformément à l’article 47 de la Constitution, l’Assemblée nationale dispose de 40 jours après le dépôt du projet pour se « prononcer », c’est-à-dire voter sur le texte. Le projet est ensuite transmis au Sénat, qui doit ensuite statuer dans un délai de 15 jours (3).

L’article 40 de la LOLF a prévu que si l’Assemblée nationale n’a pas émis un vote en première lecture sur l’ensemble du projet dans le délai prévu de 40 jours, le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu’il a initialement présenté, modifié le cas échéant par les amendements votés par l’Assemblée nationale et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de 15 jours après avoir été saisi.

Si à son tour le Sénat n’a pas émis un vote en première lecture sur l’ensemble du projet de loi de finances dans le délai imparti de 15 jours, le Gouvernement saisit à nouveau l’Assemblée du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui.

Le projet de loi de finances est ensuite examiné selon la procédure accélérée dans les conditions prévues à l’article 45 de la Constitution.

Si enfin le Parlement ne s’est pas prononcé dans le délai de 70 jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier peuvent être mises en vigueur par une « ordonnance budgétaire ». L’ordonnance budgétaire est prise en Conseil des ministres et n’est pas soumise à la ratification du Parlement, contrairement aux ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution. Le Gouvernement n’a jamais eu recours à ce dispositif, puisqu’il est toujours parvenu à obtenir à temps un vote sur le projet de loi de Finances.

 

Un rejet du projet de loi de finances n’empêche pas le dépôt d’un nouveau PLF

 

En cas de rejet, rien n’interdit au Gouvernement de pouvoir déposer un nouveau projet de loi de finances, dans des délais compatibles avec une adoption définitive avant le 1er janvier suivant.

Le temps peut ensuite venir rapidement à manquer, dans l’hypothèse du rejet d’un second PLF, mais la Constitution comme la loi organique ont prévu des solutions alternatives d’urgence.

Le 4ème alinéa de l’article 47 de la Constitution prévoit qu’au cas où « la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile (4) pour être promulguée avant le début de cet exercice le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

L’article 45 de la loi organique précise les conditions d’application de cette dernière disposition. Dans ce cas, le Gouvernement dispose de deux procédures :

  • Il peut demander à l’Assemblée nationale, avant le 11 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi de finances de l’année . Ce projet de loi partiel est soumis au Sénat selon la procédure accélérée ;
  • Si la procédure précédente n’a « pas été suivie ou n’a pas abouti, le Gouvernement dépose, avant le 19 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, devant l’Assemblée nationale, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. Ce projet est discuté selon la procédure accélérée.»

En outre, dans l’hypothèse où le Conseil constitutionnel censure le projet de loi de Finances, et qu’en conséquence la loi de finances de l’année ne peut être promulguée ni mise en application (5), le quatrième alinéa de l’article 45 de la loi organique prévoit là encore que « le Gouvernement dépose immédiatement devant l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. Ce projet est discuté selon la procédure accélérée ».

Mais il est évident qu’un vote de rejet de ces projets de loi interdit au Gouvernement de percevoir l’impôt et d’engager des dépenses.

Ce n’est d’ailleurs, comme le prévoit le cinquième alinéa de l’article 45 de la LOLF, qu’après avoir reçu l’autorisation de continuer à percevoir les impôts soit par la promulgation de la première partie de la loi de finances de l’année, soit par la promulgation d’une loi spéciale, que le Gouvernement peut prendre des décrets ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés. Les « services votés » sont « le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement ». Ils ne peuvent excéder le montant de crédits ouverts par la dernière loi de Finances de l’année (6).

L’article 45 précité précise que la publication de ces décrets n’interrompt pas la procédure de discussion du projet de loi de finances de l’année.

 

La Constitution permet au Gouvernement d’engager sa responsabilité pour limiter la possibilité pour l’Assemblée nationale de rejeter le projet de budget

 

Le Gouvernement peut se dispenser d’un vote favorable du Sénat, à n’importe quelle étape de la discussion sur le projet de loi de finances, et s’appuyer sur la seule Assemblée nationale pour le faire adopter. En effet, comme le prévoit le dernier alinéa de l’article 45 de la Constitution, si la commission mixte paritaire n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté dans les deux Chambres, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.

Comme c’est le cas depuis 2022 et l’absence de majorité absolue d’un groupe parlementaire ou d’une alliance à l’Assemblée nationale, le Gouvernement peut s’appuyer sur les dispositions de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution pour également se dispenser d’un vote pour l’adoption du budget par l’Assemblée nationale. Cette procédure peut être employée, à l’initiative du Gouvernement, à chaque étape du passage du projet de loi de finances devant l’Assemblée.

Le Premier ministre engage alors la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote du projet de loi de Finances. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est adoptée. Rappelons que pour être adoptée, celle-ci requiert le soutien de la majorité absolue des membres composant l’Assemblée (soit 289 voix sur 577).

Jusqu’à présent, aucune motion de censure suite à l’engagement de la responsabilité du Gouvernement par le biais de l’article 49 alinéa 3 n’a jamais été adoptée.

 

Que se passe-t-il dans l’hypothèse où l’Assemblée nationale rejette systématiquement tout projet budgétaire du Gouvernement ?

 

La 4ème République (1946 – 1958) étant coutumière de l’instabilité gouvernementale, avait prévu un système de « douzième provisoire » pour faire face à l’absence d’adoption du budget par l’Assemblée nationale (7).

Le douzième provisoire était un texte législatif financier qui permettait au Gouvernement de percevoir les recettes et d’engager les dépenses équivalentes à 1/12ème du budget prévu par la loi de finances de l’année précédente.

La Constitution actuelle, ainsi que la loi organique qui encadre plus strictement l’adoption des lois de finances, ne permettent pas le recours à cette méthode.

Nous avons déjà indiqué que la Constitution permet au Gouvernement de surmonter un vote négatif du Sénat sur les projets de loi de finances. Cela a d’ailleurs été le cas à plusieurs reprises au cours des décennies passées.

Ne demeurent donc que les hypothèses, envisageables dans les conditions actuelles, d’une Assemblée nationale ne disposant d’aucune majorité absolue, et dans laquelle deux blocs importants opposés (droite et centre, gauche et centre, ou encore droite et gauche) votent ensemble pour :

  • Rejeter dans le délai constitutionnel des 70 jours l’article 47 de la Constitution le budget proposé par le Gouvernement (et un éventuel deuxième projet de loi de finances), ou ;
  • Rejeter les solutions alternatives détaillées à l’article 45 de la loi organique, ou ;
  • Adopter une motion de censure suite à l’engagement de responsabilité du Gouvernement selon la procédure de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution

Dans la dernière hypothèse, l’adoption de la motion de censure entraîne, comme le prévoit l’article 50 de la Constitution, l’obligation pour le Premier ministre de remettre au Président de la République la démission du Gouvernement.

Cependant, la seule fois où une telle option s’est produite, en 1962, cette démission n’avait été acceptée que près de deux mois après qu’elle fut présentée. Il est probable que l’urgence d’autoriser l’État à collecter l’impôt et à engager les dépenses publiques, dans des conditions différentes, justifierait à nouveau un tel délai.

 

Une jurisprudence du Conseil constitutionnel adaptée

 

Comme indiqué plus haut, si la Constitution comme la loi organique n’ont pas envisagé de solution en cas de rejet systématique du projet de loi de finances et des mesures d’urgence, il convient de se référer au seul précédent du budget pour 1980, lorsque le Conseil constitutionnel avait censuré le projet de loi de Finances le 30 décembre 1979 au motif d’une adoption selon une procédure irrégulière.

Même si les conditions politiques et juridiques étaient différentes, le deuxième considérant de cette décision du Conseil constitutionnel (8) devrait permettre au Gouvernement de prendre toute mesure d’ordre financier nécessaire :

« Considérant que, dans cette situation et en l’absence de dispositions constitutionnelles ou organiques directement applicables, il appartient, de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; qu’ils doivent, pour ce faire, s’inspirer des règles prévues, en cas de dépôt tardif du projet de loi de finances, par la Constitution et par l’ordonnance portant loi organique, en ce qui concerne tant les ressources que la répartition des crédits et des autorisations relatifs aux services votés ».

L’emploi du terme « nécessaire » par le Conseil constitutionnel démontre ainsi que la continuité de la vie nationale est primordiale. Cependant, la référence aux « services votés » souligne que le Gouvernement ne pourrait en de telles circonstances qu’en quelque sorte prolonger, pour ce qui indispensable, la durée d’application du budget de l’année précédente.

En effet, aux termes du dernier alinéa de l’article 45 de la loi organique, rappelons que les services votés représentent « le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l’année. »

 

Franck Boulin, Avocat au Barreau de Paris
1er juillet 2024

 

(1) Article 39 de la LOLF.

(2) Article 40 de la Constitution : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

(3) L’article 40 de la loi organique 2001-692 relative aux lois de finances prévoit un délai de 20 jours pour le Sénat, dans l’hypothèse où l’Assemblée nationale s’est prononcée en première lecture dans le délai de 40 jours.

(4) Ce qui serait rapidement le cas si le Gouvernement voyait ses projets de loi de finances systématiquement rejetés.

(5) Article 62 de la Constitution.

(6) Article 45 de la LOLF.

(7) Ce terme avait un sens différent de celui d’aujourd’hui. Au sens de la Constitution de 1946, « l’Assemblée nationale » correspondait au Parlement de la 5ème République. Elle était composée de la Chambre des députés et du Conseil de la République.

(8) n˚ 79-111, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1979/79111dc.htm.

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